關(guān)于《中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定》的修訂說明

　　危險品航空運輸直接關(guān)系民用航空安全，危險品航空運輸規(guī)范是民航安全管理規(guī)范體系的重要組成部分?！吨袊裼煤娇瘴ｋU品運輸管理規(guī)定》(CCAR-276，以下簡稱《規(guī)定》)作為目前我國調(diào)整危險品航空運輸活動的主要規(guī)范，是指導(dǎo)危險品航空運輸安全管理工作的重要依據(jù)。現(xiàn)行《規(guī)定》由中國民用航空總局于 2004 年 7 月 12 日公布，并于 2004 年 9 月 1日起實施。為使《規(guī)定》能夠適應(yīng)目前危險品航空運輸?shù)男掳l(fā)展和民航主管部門的監(jiān)督管理需求，促進危險品航空運輸有序發(fā)展、確保民用航空安全，我局對現(xiàn)行《規(guī)定》進行了修訂。

　　一、修訂的必要性

　　(一)現(xiàn)行《規(guī)定》的依據(jù)發(fā)生較大變化

　　現(xiàn)行《規(guī)定》主要條款基本從國際民用航空公約附件 18《危險物品的安全航空運輸(2001 年 7月第三版)》(以下簡稱“附件 18”)和國際民航組織《危險物品安全航空運輸技術(shù)細(xì)則》(以下簡稱《技術(shù)細(xì)則》)關(guān)于危險物品安全航空運輸?shù)膰H標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化而來。目前，附件 18 第四版已經(jīng)正式生效，內(nèi)容較附件 18 第三版發(fā)生變化，同時《技術(shù)細(xì)則》基于每兩年一次的定期更新，在內(nèi)容上也發(fā)生較大變化。因此有必要根據(jù)最新的附件18 和《技術(shù)細(xì)則》對《規(guī)定》進行修訂。

　　(二)危險品航空運輸實踐發(fā)生重大變化

　　現(xiàn)行《規(guī)定》主要規(guī)范運營人、托運人的行為，而對從事危險品航空運輸?shù)牡孛娣?wù)代理人、銷售代理人等主體的安全運輸管理內(nèi)容沒有具體規(guī)定。隨著危險品航空運輸發(fā)展，運輸分工的細(xì)化，參與危險品航空運輸?shù)牡孛娣?wù)代理人、銷售代理人、托運人代理人在危險品運輸實踐中發(fā)揮越來越大的作用，相應(yīng)地也應(yīng)承擔(dān)起更多的責(zé)任?，F(xiàn)行《規(guī)定》僅規(guī)范托運人和運營人行為的模式在實踐中顯得管理力度不夠而且部分主體責(zé)任缺失。為了確保危險品航空運輸安全，全面規(guī)范危險品航空運輸各相關(guān)主體，使《規(guī)定》與危險品航空運輸實踐相適應(yīng)，有必要對《規(guī)定》進行修訂。

　　二、修訂的指導(dǎo)思想和依據(jù)

　　修訂《規(guī)定》的指導(dǎo)思想是全面貫徹持續(xù)安全理念，健全危險品經(jīng)營人、托運人、代理人管理制度，嚴(yán)格落實危險品運輸主體責(zé)任;創(chuàng)新危險品運輸管理模式，突出持續(xù)監(jiān)督檢查，保證危險品航空運輸安全?！秶H民用航空公約》附件 18(2011 年 7 月第四版)和國際民航組織《技術(shù)細(xì)則(2011-2012 版)》(Doc9284 號文件)是本次修訂的主要依據(jù)。附件 18 是國際民航組織向各締約國提供的管理危險物品安全航空運輸?shù)脑瓌t性規(guī)則，《危險物品安全航空運輸技術(shù)細(xì)則》是對附件 18的基本規(guī)定的詳細(xì)闡述，包含危險物品安全航空運輸所需的全部細(xì)則。以最新的附件 18 和《技術(shù)細(xì)則》作為修訂《規(guī)定》的依據(jù)既是我國履行作為國際民航組織締約國的義務(wù)，也有利于我國危險品航空運輸規(guī)則與國際規(guī)則保持一致，促進國內(nèi)危險品航空運輸安全管理水平的提高。

　　三、修訂的重點內(nèi)容

　　(一)危險品航空運輸許可模式發(fā)生變化

　　現(xiàn)行《規(guī)定》要求在運營人危險品航空運輸許可中列明所批準(zhǔn)實施運行的機場，不在許可列明范圍內(nèi)的機場，運營人不得開展危險品航空運輸活動。這一許可模式要求民航管理機構(gòu)對經(jīng)營人實施危險品運輸?shù)臋C場進行逐一審批，實踐中當(dāng)不同經(jīng)營人在同一機場實施危險品運輸時，民航管理機構(gòu)通常需要對同一個機場或機場的同一地面服務(wù)代理人進行重復(fù)審核，以確定經(jīng)營人在該機場進行危險品運輸?shù)牡孛娣?wù)保障能力。修訂后的《規(guī)定》明確經(jīng)營人(修訂后《規(guī)定》將“運營人”改為“經(jīng)營人”)危險品航空運輸許可中不再列明具體機場，只列明實施危險品航空運輸?shù)慕?jīng)營范圍。只要機場在經(jīng)營人許可經(jīng)營范圍內(nèi)即可實施危險品航空運輸，民航地區(qū)管理局通過地面服務(wù)代理人備案制度和事后監(jiān)督檢查來確保地面服務(wù)代理人的危險品運輸?shù)孛姹Ｕ夏芰Α?/p>

　　(二)突出對從事危險品航空運輸活動的代理人的管理

　　從事危險品航空運輸活動的代理人包括經(jīng)營人的代理人和托運人的代理人。經(jīng)營人的代理人又分為地面服務(wù)代理人和貨運銷售代理人?，F(xiàn)行《規(guī)定》對代理人的規(guī)定僅限于危險品培訓(xùn)的要求，而沒有義務(wù)和責(zé)任以及運營人對其代理人管理責(zé)任的規(guī)定。隨著危險品航空運輸分工的細(xì)化，代理人在危險品運輸活動中承擔(dān)越來越多的責(zé)任，代理人從事危險品航空運輸活動規(guī)范與否直接關(guān)系到危險品航空運輸?shù)陌踩?。修訂后的《?guī)定》區(qū)分不同性質(zhì)的代理人，分別對托運人代理人、貨運銷售代理人和地面服務(wù)代理人設(shè)定了不同的管理模式和相應(yīng)的責(zé)任。

　　1、托運人代理人。托運人代理人直接參與危險品航空運輸準(zhǔn)備工作，全部或部分進行危險品的分類識別、包裝、標(biāo)記標(biāo)簽、運輸文件準(zhǔn)備等工作，因此托運人代理人行為規(guī)范與否直接影響危險品航空運輸安全?！兑?guī)定》要求對托運人代理人參照托運人相關(guān)規(guī)定進行管理，包括制定危險品培訓(xùn)大綱、開展人員培訓(xùn)、獨立承擔(dān)法律責(zé)任等。

　　2、貨運銷售代理人。針對當(dāng)前航空貨運銷售代理市場現(xiàn)狀，《規(guī)定》加強了經(jīng)營人對其委托的貨運銷售代理人的管理責(zé)任，確保貨運銷售代理人在人員培訓(xùn)、信息提供、貨物查驗以及隱含危險品防范等方面符合規(guī)章要求?！兑?guī)定》要求貨運銷售代理人需同經(jīng)營人簽訂貨運銷售代理協(xié)議，方可開展相關(guān)代理業(yè)務(wù)，并由經(jīng)營人對貨運銷售代理人實施管理。經(jīng)營人對貨運銷售代理人代表其開展的銷售代理活動承擔(dān)管理責(zé)任。

　　3、地面服務(wù)代理人。鑒于地面服務(wù)代理人在危險品航空運輸活動中承擔(dān)了經(jīng)營人地面操作的主要責(zé)任，是經(jīng)營人危險品運輸?shù)孛姹Ｕ夏芰Φ闹饕w現(xiàn)，《規(guī)定》對地面服務(wù)代理人實施備案管理制度，并對其提出了保障能力方面的要求。同時，考慮到國內(nèi)的地面服務(wù)人一般隸屬所在機場，在航空運輸活動中具有相對獨立性和自主性，《規(guī)定》要求地面服務(wù)代理人在代表經(jīng)營人從事危險品航空運輸活動時，參照經(jīng)營人責(zé)任的規(guī)定管理。

　　(三)加強對危險品培訓(xùn)大綱的管理

　　現(xiàn)行《規(guī)定》只要求運營人制定培訓(xùn)大綱并獲得民航管理機構(gòu)批準(zhǔn)，對其他危險品運輸主體不要求制定培訓(xùn)大綱。實踐中，培訓(xùn)大綱是相關(guān)主體對人員開展危險品知識培訓(xùn)的具體安排，涉及培訓(xùn)計劃、培訓(xùn)課程及教材以及培訓(xùn)要求等，直接影響到危險品培訓(xùn)的質(zhì)量。 修訂后《規(guī)定》明確要求五類主體必須制定危險品培訓(xùn)大綱，這五類主體分別是作為危險品航空運輸托運人或托運人代理人的企業(yè)或者組織、國內(nèi)經(jīng)營人、貨運銷售代理人、地面服務(wù)代理人以及從事民航安全檢查工作的企業(yè)。其中托運人及托運人代理人的培訓(xùn)大綱報所在地區(qū)管理局備案，國內(nèi)經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人及安全檢查機構(gòu)培訓(xùn)大綱報所在地區(qū)管理局批準(zhǔn)，貨運銷售代理人培訓(xùn)大綱由所代理的經(jīng)營人認(rèn)可。通過加強對危險品航空運輸各主體危險品培訓(xùn)大綱的管理來加強危險品培訓(xùn)，提高培訓(xùn)質(zhì)量。

　　(四)增加對培訓(xùn)機構(gòu)及教員管理的相關(guān)要求

　　現(xiàn)行《規(guī)定》沒有針對危險品培訓(xùn)機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，但實踐中提供危險品航空運輸培訓(xùn)服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)已經(jīng)普遍存在，而且針對經(jīng)營人的代理人、托運人及其代理人開展了大量的培訓(xùn)工作。為有效規(guī)范現(xiàn)有危險品培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)行為，同時確保危險品培訓(xùn)的組織性，保證危險品培訓(xùn)質(zhì)量，修訂后的《規(guī)定》明確了危險品培訓(xùn)機構(gòu)的法律地位，即制定和實施危險品培訓(xùn)大綱的企業(yè)或者組織均可設(shè)立培訓(xùn)機構(gòu)，從事危險品航空運輸活動的人員都應(yīng)當(dāng)通過危險品培訓(xùn)機構(gòu)來實施培訓(xùn)。同時對所有開展危險品培訓(xùn)工作的機構(gòu)和單位以及危險品培訓(xùn)機構(gòu)教員作了一系列資格和條件的要求，旨在實現(xiàn)危險品培訓(xùn)機構(gòu)和教員的統(tǒng)一管理，從而加強危險品培訓(xùn)工作的管理力度。

　　(五)豐富了向航空運輸旅客提供危險品運輸信息的相關(guān)內(nèi)容

　　現(xiàn)行《規(guī)定》在向旅客提供危險品航空運輸信息方面僅要求運營人及 機場當(dāng)局向旅客提供足夠信息，告知禁止攜帶危險品種類。鑒于旅客攜帶危險品關(guān)系到每一位旅客出行的安全和便利，同時考慮到《技術(shù)細(xì)則》在這方面增加了相應(yīng)的要求。修訂后的《規(guī)定》豐富和細(xì)化了向旅客提供危險品信息的相關(guān)規(guī)定：一是增加了提供信息的主體，由原來的運營人和機場當(dāng)局?jǐn)U大到經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人、機場管理機構(gòu);二是增加和細(xì)化了信息告知的環(huán)節(jié)和方式，修訂后《規(guī)定》要求在售票、值機環(huán)節(jié)進行信息告知，并要求通過網(wǎng)絡(luò)、自助值機、公告、直觀示例等多種方式進行。

　　(六)明確了國內(nèi)經(jīng)營人的運行規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括危險品航空運輸許可信息

　　修訂后的《規(guī)定》第一百一十七條規(guī)定：“國內(nèi)經(jīng)營人的運行規(guī)范中應(yīng)當(dāng)包括危險品航空運輸?shù)挠嘘P(guān)內(nèi)容。”目的是在國內(nèi)經(jīng)營人的運行規(guī)范中體現(xiàn)出經(jīng)營人是否能夠承運危險品以及運輸危險品的相關(guān)限制條件。此項修改主要基于《國際民航公約》附件 6 第一部分的要求?！秶H民航公約》附件 6 第一部分“國際商業(yè)航空運輸—飛機”第 4章 4.2.1.6 規(guī)定：“航空運輸合格證(air operator certificate)所附運行規(guī)范(operations specifications)應(yīng)當(dāng)至少包含附錄 6 第 3 節(jié)的信息，自2010年 1 月開始，應(yīng)當(dāng)遵從附錄 6 第3 節(jié)的設(shè)計。”而附錄 6第3 節(jié)“運行規(guī)范”表中包含“是否獲得危險品運輸許可”的內(nèi)容。

　　(七)增加了機場管理機構(gòu)有關(guān)危險品航空運輸?shù)孛鎽?yīng)急救援的相關(guān)要求

　　現(xiàn)行《規(guī)定》沒有對機場管理機構(gòu)設(shè)定危險品航空運輸應(yīng)急救援的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任。實踐中，制定一套危險品航空運輸?shù)孛鎽?yīng)急救援預(yù)案，從而有效開展危險品事故、事故征候的應(yīng)急處臵工作，對于減少損失、保護人身和財產(chǎn)安全，意義重大。鑒于機場管理機構(gòu)承擔(dān)著機場區(qū)域的安全保衛(wèi)、消防等職能，修訂后的《規(guī)定》就機場管理機構(gòu)制定和更新危險品地面應(yīng)急救援方案，設(shè)臵應(yīng)急救援的機構(gòu)和人員、開展應(yīng)急救援演練等做了明確要求，從而使機場管理機構(gòu)的危險品地面應(yīng)急救援與經(jīng)營人危險品航空運輸救援有機銜接，共同構(gòu)筑完整的危險品航空運輸應(yīng)急救援體系。

　　(八)新增危險品航空運輸監(jiān)督管理內(nèi)容

　　現(xiàn)行《規(guī)定》沒有關(guān)于危險品航空運輸監(jiān)督管理的相關(guān)內(nèi)容。為貫徹持續(xù)安全理念，加強危險品運輸?shù)氖潞蟊O(jiān)管，修訂后的《規(guī)定》專門增加了監(jiān)督管理一章，對民航管理機構(gòu)開展危險品運輸監(jiān)管作了明確規(guī)定：一是明確了危險品航空運輸監(jiān)督管理的內(nèi)容以及民航管理機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限;二是明確了危險品監(jiān)察員的工作要求;三是規(guī)定了監(jiān)管對象的權(quán)利和義務(wù);四是建立了危險品航空運輸違法事件舉報、調(diào)查制度;五是建立了危險品航空運輸違法違規(guī)記錄制度。

　　(九)完善了法律責(zé)任的內(nèi)容

　　現(xiàn)行《規(guī)定》法律責(zé)任部分的責(zé)任主體只有運營人和托運人兩類，在托運人代理人或運營人代理人從事危險品運輸違法違規(guī)行為時，《規(guī)定》沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，造成了相關(guān)主體責(zé)任的缺失。 修訂后的《規(guī)定》全面豐富了法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容：一是擴大承擔(dān)法律責(zé)任的主體，對經(jīng)營人及其代理人、托運人及其代理人、危險品培訓(xùn)機構(gòu)、機場管理機構(gòu)違法行為設(shè)定了罰則，使危險品航空運輸?shù)呢?zé)任體系更加健全;二是加大對嚴(yán)重危險品違法行為的處罰力度，修訂后的《規(guī)定》不再直接對隱報、瞞報行為設(shè)臵行政處罰，而是根據(jù)隱報、瞞報行為可能違反的托運人責(zé)任的具體內(nèi)容進行分別處罰，從而更加科學(xué)地界定了隱報、瞞報行為的危險性和后果，從結(jié)果上也加重了對隱報、瞞報行為的處罰力度。

　　(十)增加了港澳臺地區(qū)經(jīng)營人申請運輸危險品的規(guī)定

　　現(xiàn)行《規(guī)定》沒有對港澳臺地區(qū)的經(jīng)營人申請在內(nèi)地(大陸)運輸危險品的規(guī)定。修訂后的《規(guī)定》結(jié)合目前實踐，在附則中明確港澳臺地區(qū)經(jīng)營人申請在內(nèi)地(大陸)運輸危險品的，參照本《規(guī)定》有關(guān)外國經(jīng)營人的規(guī)定執(zhí)行。